LA MALDICIÓN DE KASSANDRA: Caballito colapsa
Analía Eiros Scopp
Anabella Tidona
-“Esas casas las compran empresas inmobiliarias (…) derriban los edificios y construyen otros nuevos muchos mas rentables. En dos o tres años el aspecto (…) cambiará por completo.
-Pero si construyen tantos edificios ¿qué pasará con (la ciudad)?
-¿Qué pasará? Pues será una ciudad más bonita, mucho más dinámica, más funcional.
-Todo eso (…) me parece positivo. Pero las calles ya están atestadas de coches. Si aumenta el número de edificios será imposible circular por las calles. ¿Qué pasará con el agua? Y cuando en verano todos prendan el aire acondicionado, quizás la energía eléctrica resulte insuficiente.
-Todo eso es asunto del gobierno (...) que vayan pensándolo los funcionarios salidos de la Universidad…”
“Al sur de la frontera, al oeste del sol” Haruki Murakami
El presente trabajo tiene por objeto analizar la forma en que la actual construcción edilicia en la zona de Caballito pone de manifiesto un problema estrechamente vinculado con la planificación urbanística y la necesidad de evaluación de impacto ambiental. En este sentido, es de vital importancia realizar un análisis del impacto ambiental acumulado vinculado con los proyectos edilicios.
Como contracara, nuestro objetivo es demostrar como este crecimiento de la construcción produce un impacto ambiental negativo en los sistemas de provisiones de agua, gas, electricidad, cloacas, tránsito y transporte haciendo colapsar los mismos; esta situación de emergencia urbana lleva a la denominación de estas zonas como ¨polígonos críticos¨.
El articulo 41 de la Constitución Nacional, en aras de la sustentabilidad del crecimiento económico, consagra el derecho a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, reconociendo a su vez, el derecho al libre acceso a la información y a la participación ciudadana en la toma de decisiones. Este marco jurídico señala el aumento de la conciencia colectiva sobre la importancia de salvaguardar ecosistemas y los procesos esenciales para la vida.
El paradigma de la sustentabilidad, en que hoy estamos insertos, exige la integración sistemática de consideraciones económicas, sociales y ecológicas al momento de adoptar decisiones o política individuales o colectivas, establecer marcos jurídicos y promover un desarrollo económico que garantice la protección de la calidad de vida.
Las cuestiones ambientales aparecen ligadas a esta noción de sustentabilidad, en donde hablar de desarrollo sustentable implica un crecimiento económico que asegure la satisfacción de las necesidades presentes sin comprometer las capacidades de las generaciones futuras. Esto significa pensar a la sustentabilidad en función de tres dimensiones; una temporal que refiere a esa proyección a futuro en donde las generaciones por venir heredan las consecuencias de nuestros actos y elecciones; otra material que representa la necesidad de viabilidad ecológica de la evolución humana la cual se traduce en políticas y acciones tendientes a mitigar los impactos antrópicos; y una última axiológica que plantea la equidad en el acceso y utilización de los recursos y en sus beneficios colectivos o privados.
“Lo “ambiental” es considerado como una dimensión transversal a la totalidad del proceso de planeamiento, desde los estudios-diagnóstico a la puesta en marcha de las acciones. En particular, la noción de “desarrollo sostenible”, fue definida por la ley 71° como: ”un proceso participativo, que integra la transformación urbanística, el crecimiento económico, la equidad social, la preservación de la diversidad cultural y el uso racional de los recursos ambientales, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de la población y minimizar la degradación o destrucción de su propia base ecológica de producción y habitabilidad, sin poner en riesgo la satisfacción de las futuras generaciones”. Esto implica el hecho, de que implementar un proceso integral de desarrollo, se manifiesta como una necesidad para el mejoramiento de la calidad de vida, creando escenarios de consenso, a los efectos de contribuir a la constitución de un proyecto de ciudad compartido y a largo plazo.
Sin embargo, persiste un conflicto entre desarrollo económico y ecología, debido a que el mercado no considera el impacto ambiental como factor de costo, ni el alivio como un factor de ganancia. Es decir, no existen incentivos destinados a proteger el medio ambiente o si existe, estos son muy rudimentarios. Tampoco hay otras estrategias como ser sistemas tributarios o de pagos de derechos que obligue a los potenciales contaminadores a modificar sus procesos o sus productos .
Evaluación de Impacto ambiental (EIA)
Hablar de impacto ambiental significa hablar del “cambio en un parámetro ambiental, en un determinado período y en una determinada área, que resulta de una actividad dada, comparando con la situación que ocurriría si esa actividad no hubiera sido iniciada” . Debiendo contemplar los posibles efectos distantes desde el punto de vista espacial y temporal.
La EIA esta destinada a contribuir al proceso de toma de decisiones públicas orientada al desarrollo sustentable. Para ello sus hallazgos deben ser trasmisibles a la sociedad civil y a los “tomadores de decisiones” (decission makers) con bajos tecnicismos. Se trata de un estudio integral e interdisciplinario que debe ser llevado acabo por el proponente del proyecto para determinar sus impactos positivos y negativos. Este debe luego ser sometido al análisis de la autoridad competente quien puede conceder, o no, la autorización. Así como también establecer ciertas condiciones para otorgarle la misma.
La evaluación de impacto ambiental esta incluida dentro de la Ley General del Ambiente (LGA). Establece una ley de Presupuestos Mínimos: principios, obligaciones y derechos exigibles en todo el territorio nacional debido a su contenido imprescindible, común y necesario para una protección ambiental integrada y para un desarrollo sustentable. De tal modo que deben preveer condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos. Estableciendo un piso sobre el cual las Constituciones Provinciales están obligadas a actuar de acuerdo a esos criterios. En otras palabras la EIA es entendida como un presupuesto mínimo en tanto es un procedimiento obligatorio previo a la realización de cualquier proyecto con impacto significativo. La LGA se funda en los artículos 41, 43 y 124 de la Constitución Nacional. Brindando un principio interpretativo para el derecho y la gestión ambiental y funcionando como una herramienta para que la sociedad civil organizada participe de los procesos de toma de decisión.
Desde 1996 el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires está organizado mediante un régimen de autonomía en virtud del cual realizó su propia Constitución. En ella la EIA es establecida como herramienta de gestión ambiental. En 1998 se aprobó la ley 123 de procedimiento técnico de evaluación de impacto. Dicha ley planteaba 3 alternativas para la clasificación de emprendimientos, ellas eran: emprendimiento con relevante efecto, con mediano relevante efecto, y sin relevante efecto. De acuerdo a esta tipología la construcción era considerada como perteneciente a la segunda categoría.
La práctica de un lobby sistemático por parte de la Cámara de Construcción, Ingenieros y Arquitectos llevó a que en el año 2000 se consiguiera aprobar en la Legislatura de la Ciudad la Ley Nº 449 de modificación del Código de Planeamiento Urbano [CPU] y la Ley Nº 452 modificatoria de la Ley Nº 123 de Evaluación de Impacto Ambiental.
La modificación del CPU implicó un retroceso significativo de las condiciones de vida mínimamente aceptables. Al mismo tiempo se produjo un cambio cualitativo y cuantitativo en la construcción. El primero refiere a la posibilidad de construir ambientes más pequeños, con menos aire y menos luz y, el segundo permite un aumento notable en la capacidad constructiva en la mayor parte de la Capital Federal, esto significa la posibilidad de construir edificios de altura en zonas en las cuales antes no se podía.
Asimismo, la modificación de la Ley Nº 123 de Impacto Ambiental (ley 452), simplificó el proceso de clasificación de emprendimientos en actividades con o sin relevante efecto. Fruto de esta nueva clasificación, la construcción pasa a ser considerada a simple vista, como una actividad sin relevante efecto, pero reconoce la excepción de las actividades que demanden deforestación, o que por su magnitud signifique superar la capacidad de infraestructura vial o de servicios existentes. Sin embargo al tratarse de una evaluación de impacto no integrada, los proyectos analizados por separados no llegan a demostrar un colapso de las infraestructuras.
Este sistema ¨presenta la desventaja de que muchos proyectos pequeños que en si mismos pueden causar impactos menores, no están sujetos a una EIA aún cuando sus efectos colectivos sean significativos¨
En el marco de la recuperación de la economía argentina, la rama de la construcción a partir de 2004 evidenció un crecimiento exponencial, que se conoció como ¨boom de la construcción¨. Éste fue muy marcado en Capital Federal, la actividad creció un 42,5% en la cuidad, con una concentración en algunos barrios, siendo Caballito uno de los más afectados. Según Gustavo Desplats, delegado de la Protocomuna de Caballito, este crecimiento desigual, marcó varias asimetrías; la población de Caballito aumentó exponencialmente, se redujeron los espacios verdes por habitante, y se redujo la provisión y la calidad de los servicios básicos (dificultades para cableados eléctricos en nuevas construcciones y poca presión de agua, entre otros ejemplos).
Para el 2006 el crecimiento exponencial de la construcción trajo los problemas suficientes para que los vecinos se movilizaran hacia un pedido de acción de amparo, destinado a detener la construcción en las manzanas más críticas de Caballito. El fallo resultó favorable dando lugar al decreto 1929/06 por el cual se establecía ¨la suspensión de la construcción de todas las obras autorizadas o en trámite que se estén ejecutando en la zona delimitada por las calles Paysandú, Arengreen, Martín de Gainza y Gaona y la prohibición de emisión de nuevos permisos de obra en dicha zona hasta tanto se resuelva el fondo de la cuestión¨
La resolución del fallo, demanda la realización de estudios de la calidad y cantidad de las infraestructuras existentes y una evaluación de los impactos de la actual dinámica edilicia.
En el año 2007 el Poder Ejecutivo Porteño derogó dicho decreto sancionando en su lugar el decreto 220 que determinaba la necesidad de presentar un certificado de provisión de servicios que asegure la factibilidad de agua potable y desagüe expedido por AYSA así como también el cumplimiento de procedimientos de EIA cuando la superficie total supere los 5000 metros cuadrados. Esto determina la necesidad de un estudio de las redes de infraestructura, que dará lugar a un convenio entre la Ciudad y AYSA, de ¨recuperación de infraestructura hídrica en los barrios de la Ciudad de Bs. As.¨ Este convenio implicaba la inversión de AYSA por 400 millones de pesos, destinada a obras que buscaban revertir el estado de emergencia urbana del barrio. La fecha de comienzo había sido estimada para marzo de 2007, sin embargo nunca comenzaron.
En la entrevista que efectuamos a Gustavo Desplats, el mismo realizó una referencia a “la maldición de Kassandra”, sacerdotisa que contaba con el don de predecir el futuro, pero que se vio víctima de una maldición que la condenaba a que nadie creyese en lo que decía. El entrevistado se valió de esta alegoría para ejemplificar la situación actual de los vecinos: ¨anunciamos el conflicto, se comprueba la veracidad de dicha denuncia, pero no genera ningún impacto concreto en la realidad¨
La participación ciudadana es una instancia deseable en todo proceso de evaluación de impacto, ya que pretende apuntar hacia la sustentabilidad desde un punto de vista no sólo ambiental sino también social. Se trata de un derecho ineludible con el que cuentan todos los ciudadanos. La misma pretende enriquecer el proceso de toma de decisiones, a través del interés por ¨ conocer los puntos de vista del público y de los grupos que podrían verse afectados en forma directa o indirecta ¨ . A partir de la recepción de las percepciones e inquietudes de los ciudadanos, se pretende gestar un proceso consensual, cuya dinámica propia tiende a reducir los conflictos sociales.
Sin embargo, el diseño real de los mecanismos de participación, encuentra su principio rector basado más en la confrontación que en la colaboración, Busca ¨abordar los intereses individuales potencialmente afectados¨ por sobre los vinculados al desarrollo sustentable.
Eso es lo que claramente sucede en la zona de Caballito; las constructoras amparándose en las normativas legales no realizan ningún intento por concertar un proceso colaborativo con los integrantes de la comuna, preocupándose únicamente cuando los vecinos recurren a mecanismos legales como ser el amparo y la judicialización del conflicto.
Por otro lado los funcionarios solo se preocupan por las inquietudes vecinales cuando se acercan las elecciones, momento en el que son más permeables a las demandas ciudadanas en general. Otra limitación la representa la magnitud de las obras necesarias para la mejora de provisión de servicios, requiere un periodo que supera ampliamente al de una gestión, no produciendo crédito político al funcionario que las inició.
Existen diferentes mecanismos para garantizar la participación de la ciudadanía, algunos son formales y otros de características mas informales. En el barrio de Caballito encontramos que se recurrieron dentro de los mecanismos formales a la elaboración participativa de normas y a la audiencia pública y dentro de los mecanismos no formales cabe que señalemos el gran número de manifestaciones públicas, la creación de foros participativos e intentos frustrados de procesos colaborativos
En lo que refiere a la elaboración participativa de normas, la Protocomuna de Caballito formó parte de una iniciativa popular como así también del presupuesto participativo; impulsaron las acciones previas a la creación de la mesa tripartita que desembocó en el proceso participativo para la elaboración de la ley de comunas, fueron una de las 50 organizaciones elegidas por la Legislatura de la Ciudad para formar parte de la Comisión de sistematización del proceso de ley de comunas, siendo una de de las 5 organizaciones reconocidas por el gobierno por su participación en todas las instancias de la elaboración de la ley 1777 (Ley Orgánica de Comunas de la Ciudad de Buenos Aires). Promovieron el Proyecto de rezonificación y la modificación del Código de Planeamiento Urbano para la creación del Parque Bicentenario y presentaron proyectos en Cámara de Diputados de la Nación para ceder terrenos de la Ciudad para la concreción del parque. Buscando entre otras cosas, atenuar la problemática producida por la alta densidad de habitantes por kilómetro cuadrado que se combina con los escasos espacios verdes por habitante
Las audiencias públicas funcionaron como espacios institucionales, habilitados por la autoridad responsable para que ¨expresen su opinión todos aquellos que puedan verse afectados o tengan un interés particular en el desarrollo¨ . Este fue un mecanismo definitivamente presente en nuestro caso, y un instrumento con el cual la sociedad civil organizada pudo expresarse. Uno de los ejemplo fue la audiencia pública realizada el 9 de abril del 2008 en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires para tratar un proyecto sobre la rezonificación de un sector del barrio. La misma fue abierta al público y la participación en ellas era a título personal.
Con las manifestaciones públicas se buscó exponer a los funcionarios a una demostración de fuerza a partir de la convocatoria ciudadana. Estas fueron numerosas y tuvieron como objetivo despertar el interés en los vecinos, informarlos y movilizarlos en torno a la problemática. La creatividad y el humor estuvieron presentes, hubo marchas con barbijos, paraguas, salvavidas, sahumerios, y hasta torres ¨caníbales¨ que atacaban pequeñas casitas de telgopor. También hubo banderazos, ruidazos y caravanas. Estas manifestaciones lograron captar la atención de los medios, de la opinión pública y de los vecinos.
Los foros participativos funcionan como un ¨espacio pluralista e interdiscliplinario donde los ciudadanos pueden expresar sus opiniones, escuchar distintos puntos de vista, reflexionar, deliberar y, finalmente, consensuar propuestas evaluando costos y beneficios¨ . Un ejemplo de este instrumento, presente en nuestro caso es el Foro Participativo Permanente del Plan Urbano Ambiental.
Se intentó llegar a un proceso colaborativo convocando a las distintas partes para trabajar alrededor del Plan Urbano Ambiental con la ayuda de un tercero (facilitador o mediador). Idealmente, este tercero debiera ser imparcial. En la experiencia Caballito, si bien se dio el intento de llegar a este proceso colaborativo, el mismo fracasó en su empresa, por contar con la intervención de terceros no imparciales, contratados por la ciudad de Buenos Aires. Al respecto Gustavo Desplats dice ¨el Gobierno de la Ciudad en algunas instancias incluye facilitadores (…) yo como comunicador social, y habiendo tomado cursos de neurolingüística las intenciones manipuladoras por parte de los facilitadores buscando cierres neurolingüísticos muy parecidos a los de vendedores de tiempos compartidos (pausa) lo que están buscando es que la gente les de la respuesta que están esperando (…) los mediadores profesionales tienden a manipular, por lo menos con el tema del Plan Urbano Ambiental donde los mediadores del Gobierno en realidad operan a favor de la visión del gobierno, no buscan una imparcialidad sino que buscaban apoyar al gobierno. Un mediador pagado por el gobierno de la ciudad, que forma parte de la estructura del gobierno, va a conciliar con los intereses del gobierno. No puede haber un mediador que sea pago por una de las partes, porque entonces no media, es parte¨
Una de las soluciones para la evaluación de la proliferación de desarrollos inmobiliarios debería abordarse mediante ¨la evaluación de los procesos acumulativos en el ámbito de la Evaluación de Impacto Estratégico (EAE) a través del uso de matrices, modelos o análisis que permiten predecir los efectos que se producirían en el transcurso del tiempo, ya que aunque en apariencia el efecto de un proyecto individual no reviste importancia o puede mitigarse en forma individual, su combinación con los efectos de otras iniciativas pueden tener consecuencias ambientales muy dañinas¨ . En este sentido, la EAE significa un proceso integral y continuo de la evaluación de impacto.
En la legislación porteña no existe mención vinculada a los impactos ambientales acumulativos (sumatoria de efectos resultantes de un conjunto de impactos) ni mención a una EAE; la simplificación de los escenarios no toma en cuenta el dinamismo ni las modificaciones que podrían producirse debido a la existencia de otras obras proyectadas.
Se trata de efectos globales no deseados que cuentan con una legalidad que contradice los derechos sustanciales establecidos por la Constitución Nacional como lo es el derecho a un ambiente sano con la necesidad de una preservación que garantice el derecho sustentable.
Planificación urbanística:
Otro de los instrumentos de gestión ambiental considerados por la LGA es el ordenamiento ambiental del territorio vinculado con la necesidad de desarrollo de un Plan Urbano Ambiental; este ordenamiento hace referencia a un proceso político pues comprende la toma de decisiones públicas que deben contar con una instancia de participación ciudadana involucrando a los múltiples actores, orientada a la ocupación ordenada y sostenible del territorio. Significa la regulación y la necesidad de promoción de la localización y desarrollo de los conglomerados urbanos; relacionando la necesidad de un ordenamiento de las actividades vinculadas a los mismos.
En el artículo 9, la ley establece que ¨el ordenamiento ambiental desarrollará la estructura de funcionamiento global del territorio de la Nación y se generará mediante la coordinación interjurisdiccional entre los municipios y la provincias y de estas y la Ciudad de Buenos Aires con la Nación, a través del Consejo Federal del Medioambiente (COFEMA); el mismo deberá considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre sí, y de éstos con la administración pública¨
La Constitución Porteña establece que la toma de decisiones debe respetar el planeamiento y la gestión del ambiente urbano a través de un proceso de ordenamiento territorial y ambiental que sea participativo y permanente, lo cual implica el desarrollo de un Plan Urbano Ambiental. El mismo requiere, un estudio interdisciplinario que permita dar cuenta de los riesgos reales que trae aparejada la actual dinámica de construcción edilicia.
El “Plan Urbano Ambiental es un instrumento técnico político de gobierno, un marco de referencia tanto para la gestión pública como para la sociedad. Inicialmente, el Plan fue definido desde sus dimensiones urbanas y ambientales. “ Lo “urbano” hace referencia a dimensión regional del territorio de Buenos Aires. Lo “ambiental” atraviesa en forma transversal al proceso de planeamiento, desde los estudios-diagnóstico a la puesta en marcha de las acciones que deben basarse en los principios de un desarrollo sustentable.
El 14 de noviembre de 2008 la Legislatura porteña votó el Plan Urbano Ambiental. El plan sirve como marco al que deberán ajustarse la normativa urbanística y las obras públicas. Su sanción da el puntapié inicial para la elaboración de “un nuevo Código de Planeamiento Urbano, que desde ahora se llamará Urbanístico, y renovará el de Edificación” . El mismo determina el desarrollo de Buenos Aires como una ciudad integrada, lo que implica una correcta articulación entre todas sus zonas.
Además del Código Urbanístico, también habrá que adecuar al Plan Urbano Ambiental y los Códigos de Edificación para que indiquen el modo en que deberán realizarse las construcciones.
El Código Ambiental determinará los parámetros a cumplir que garanticen la calidad del medio ambiente. En este sentido esta orientado a prevenir acciones "ambientalmente inadecuadas" y en caso de que el daño ambiente colectivo ya halla sido efectuado, preveer un método de recomposición.
A partir de la sanción del Plan Urbano Ambiental, la EAE encuentra canal legal para efectivizarse como herramienta de planificación en ordenamiento de la ciudad.
Conclusión:
La actual situación del barrio de Caballito, producto del exponencial crecimiento edilicio que ha sufrido, pone de manifiesto los inconvenientes serios del desarrollo y ordenamiento territorial hasta ahora vigentes; así como también, señala la necesidad de una mirada holística y por lo tanto estratégica orientada hacia un desarrollo sustentable de la Ciudad de Buenos Aires.
Se trata de materializar los derechos incorporados tanto en nuestra Constitución Nacional como en la Porteña, así como también aquellos incorporados en la Ley General del Ambiente.
En otras palabras, implica concretar un efectivo desarrollo sustentable orientado a garantizar el derecho a un ambiente sano que requiere de una real planificación urbanística. Se trata a su vez, de darle verdadera vitalidad a la Evaluación de Impacto Ambiental y a la Participación Ciudadana.
Sólo encaminándonos hacia una visión estratégica de la Ciudad, podremos contar con los instrumentos técnicos indispensables para preveer y prevenir el impacto acumulado. Al tiempo que deberían establecerse distintos tipos de incentivos y costos tributarios que apunte a separar desarrollo económico y desarrollo sustentable que proteja la ecología. De tal modo que el mercado considere al impacto ambiental dentro de sus costos y sus beneficios.
En este marco, la Evaluación de Impacto estratégica supera a la Evaluación de Impacto Ambiental puesto que nos conduce a un análisis comprensivo de protección ambiental que integra los diferentes aspectos de ésta y permite una planificación y programación de un desarrollo sustentable efectivo. Permite evaluar los efectos colectivos de esos muchos proyectos que en si mismos solo producen impactos menores siendo mas extensa el área sobre la cual se lleva a cabo la evaluación.
El reciente Plan Urbano Ambiental se avizora como una promesa en pos de una comprensión integrada de la Ciudad. Pero quedará solo en eso hasta que se reformule el Código de Planeamiento Urbano y la ley de Evaluación de Impacto Ambiental, la actividad de la construcción será pasada por alto en términos de su impacto acumulado.
Hasta entonces el crecimiento edilicio seguirá produciendo efectos negativos en los sistemas de provisiones de agua, gas, electricidad, cloacas, tránsito y transporte. Y Caballito se verá cada vez más en un estado de emergencia urbana.
Analía Eiros Scopp
Anabella Tidona
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